主要な公的債務の現状とその管理を巡る課題について_1/2

主要な公的債務の現状とその管理を巡る課題について

～より効率的な公的デット・マネージメントの確立を目指して～

２１世紀の資金の流れの構造変革に関する研究会

平成１２年６月

目　　次

はじめに

　９０年代において、我が国の資金の流れには大きな構造変化が生じ、伝統的な資金不足主体であった法人企業部門が資金余剰主体に転じる一方で、これに代わり、公共部門が最大の資金不足主体となっている。これは、言うまでもなくバブル崩壊後の景気の低迷の中、設備投資抑制やバランスシート調整に伴う企業需資の減退の一方で、政府が累次の経済対策や税収の落込みに伴う資金の調達を進めた結果である。この結果、既に平成１１年末において一般政府ベースで見た負債残高は６００兆円超と名目ＧＤＰを上回るものとなっている。
　もとより、このような言わば緊急避難的な経済財政運営を何時までも続けることは許されず、構造改革の推進等により経済が民需主導の本格的な回復軌道に乗った段階で、速やかに、我が国財政構造を総合的に改革していくことが必要である。しかしながら、経済の回復と厳しい財政改革努力を前提としても、ここ当面、公的部門の負債残高が急減すると考えることは、余りに楽観的に過ぎると言えよう。また、今後は財政投融資改革に伴う財投債の発行など従来なかった形の公的債務が登場する一方、少子・高齢化の進展に伴い、公的年金の将来債務の問題も視野に入れて考える必要性は従来以上に高まっている。
　このように、来るべき２１世紀の初頭においては、巨額の公的債務を抱えた経済財政運営を想定せざるを得ず、フローの資金調達はもとより、ストックとしての公的債務残高を、全体としての資金の流れの動向、マクロ、ミクロの経済政策等と整合性をとりつつ、如何に効率的に管理していくかが大きな課題となっている。
　本報告書においては、このような観点から、まず第１部において、公的部門の債務としてどこまでを視野に入れておくべきかについて、やや体系性を欠くことを恐れず、公的債務をなるべく広げて考えるとの立場に立って、いわば鳥瞰図的に現状をまとめる作業を行っている。第２部においては、このうち中核をなす国債について議論を集中し、効率的な国債管理政策を展開していくに当たっての基本的な方向性について検討を行っている。第３部においては、再び広義の公的債務全体について今後総合的な管理を確立していくに当たっての基本的な考え方について述べている。

１．主要な公的債務の現状

（１）国債の現状

公債残高の累増 　我が国では、戦後復興から高度成長期にかけて、非募債主義のもと、公債発行は行われていなかったが、昭和40年度に、不況を契機として０．２兆円の公債が発行されて以来、連年の公債発行により、公債残高は増加の一途を辿っている。また、昭和54年度に５０兆円、昭和58年度に１００兆円を超過した公債残高は、バブル期の税収増加等を背景に、その増加スピードが緩やかになることもあったが、平成６年度には２００兆円を超過し、平成11年度には３００兆円を超過する見込みであるなど、このところ公債残高の増加スピードも加速傾向にあり、平成12年度末の公債残高は３６４兆円程度になるものと見込まれている。 　また、借換債発行額５３．３兆円を含めて平成12年度の国債発行額も、合計８５．９兆円と過去最高になっている。

国債費の増大 　以上のように公債残高が累増する中で、近年、利払費の増加は抑制されている。例えば、昭和54年度から昭和62年度にかけて、公債残高が５６．３兆円から１５１．８兆円に増加（３倍弱）する中で、利払費は３．３兆円から１０．４兆円に増加（３倍強）したが、昭和62年度から平成11年度にかけては、公債残高が２倍以上（平成11年度末の公債残高見込みは３３４．６兆円）となる一方で、利払費はほぼ同額（平成11年度の利払費は１０．９兆円）となっている。このように、利払費が抑制されている背景には、近年、景気の低迷等を背景として金利が低下局面にあったことや、中短期債の増発等により国債の償還期間が中期的に見れば短期化していること（平成12年度の市中発行分（７９．１兆円）の平均償還期間は４年11ヶ月）があると考えられる。 　ただし、今後、金利の動向等によっては、状況が一変し、利払費及び国債費が急速に増加する恐れがあることに留意する必要がある。このような金利面からの国債費増加圧力は、公債残高の急増と相まって、一般会計に占める一般歳出の割合が抑制される中、一般会計を圧迫し、財政の硬直化を一層深刻化させる要因となる。 　急速に進展する人口の少子・高齢化等、今後の社会経済情勢の変化に財政が弾力的に対応していくためには、引き続き健全な財政運営を確保しつつ、国債費が他の政策的経費を圧迫しないような財政体質をつくりあげていくことが基本的な課題である。

一層効率的な国債管理政策の必要性 　以上のように公債残高が累増していることを踏まえれば、今後当面の間は、毎年度、借換債を含め、相当程度の国債発行が続く可能性が高いものと考えられる。また、財政投融資改革に伴い、平成13年度からは、財政投融資の財源調達のために発行される国債である、いわゆる「財投債」の発行がこれに加わってくる予定であることにも留意する必要がある。従って、今後は、財投債が発行されることも踏まえ、国債の大量発行時代の中で、より一層効率的な国債管理政策を実施していくことが重要な課題となっている。

（２）特別会計と特殊法人の債務

　　特別会計についての概観

　　特殊法人についての概観

　　政府関係金融機関について

　 政府保証

（３）信用保証

信用保証制度の概要 　信用保証協会は、中小企業者が銀行等の金融機関から貸付等を受ける場合に、当該貸付金等の債務を保証することを主たる業務とする認可法人であり、現在、全国に５２協会（各都道府県を単位に４７協会、市を単位に５協会）存在する。信用保証協会は、地方公共団体の出捐金と金融機関等負担金等からなる基金、及び、協会の収支差額の繰り入れからなる基金準備金を基本財産として管理しており、この基本財産に、国（中小企業総合事業団）、地方公共団体等からの借入金を加えたものが、協会の資金を構成する。 　また、中小企業総合事業団は、政府から出資を受け、中小企業者の債務の保証等について保険を行うとともに、信用保証協会に対し業務に必要な資金を融通する。「包括保証保険制度」により、信用保証協会による債務保証については、原則として、中小企業信用保険法等に基づき、中小企業総合事業団による「信用保険」（信用保証協会に対する再保険）に付保される（信用保証協会は中小企業総合事業団に対して信用保険料を支払う）こととなっている。 　信用保証協会が保証した中小企業者の債務について、債務不履行が発生した場合、信用保証協会は、金融機関に対し、中小企業者に代わり保証債務を全額弁済（「代位弁済」）し、その後、金融機関に代わり、当該中小企業者から返済を受けていく。その際、中小企業総合事業団から信用保証協会に対し、代位弁済額（保証債務価額）の一定割合をカバーする保険金が支払われるが、残余部分は信用保証協会の負担となり、地方公共団体がこれに対し必要な財政支援を行うこととなる場合も想定される。

中小企業金融安定化特別保証制度の内容 　中小企業等貸し渋り対策大綱（平成10年８月28日閣議決定）に基づき、平成10年10月、一般の保証に加えて、臨時異例の措置として「貸し渋り」対策のための特別の信用保証制度（「中小企業金融安定化特別保証制度」）が創設され、２０兆円の信用保証枠が設けられた。この特別保証制度においては、保証要件が緩和され、制度の対象となる貸し渋りを受けている中小企業等については、いわゆる「ネガティブリスト方式」により、破産状態にある企業等一定の場合を除き、原則として保証が承諾されることとなった。また、信用保証料率も引き下げられ、例えば、普通保証の信用保証料率は０．７５％以下（一般保証では平均０．９５％）、無担保保証の信用保証料率は０．６５％以下（一般保証では平均０．８％）とされた。 　なお、２０兆円の保証枠の設定に当たっては、通常の保証とは異なった事故率・代位弁済率（代位弁済額／保証承諾額）及び回収率（回収額／代位弁済額）に対する一定の前提（事故率１０％、回収率５０％）のもと、１兆円（＝２０兆円×１０％×５０％）の財源措置が必要になると見込んでいる。このうち８０００億円が中小企業総合事業団により負担（国からの事業団出資金として手当て）、２０００億円が信用保証協会により負担（国から地方に対する協会基金補助金として手当て）される。 　さらに、平成11年11月の「経済新生対策」において、「建設的努力」の計画を有することを要件として、期限が平成12年３月末から１年間延長され、保証枠も１０兆円（平成１１年度５兆円、平成１２年度５兆円）追加されることとなった。この１０兆円の追加保証枠についても、一定の事故率（８％・１０％）及び回収率を想定し、必要な財源措置として約４５００億円を見込み、中小企業総合事業団（３６００億円）及び信用保証協会（９００億円）がそれぞれ負担することとされている。 　特別保証制度については、上記の制度設計を前提に、協会基金補助金及び事業団出資金について、平成10年度３次補正予算及び平成11年度２次補正予算において逐次必要な財源措置を講じてきているところである。 　なお、特別保証にかかる審査が不十分であり、今後、代位弁済及び信用保証協会に対する損失補填額が大幅に増加するのではないかとの懸念も存在するが、特別保証を承諾された企業の多くは信用保証の既利用先であることや、事故率の実績（制度発足後１年７ヶ月間（平成10年10月から平成12年４月）の特別保証（保証債務累計１５．８兆円）の事故率は１．１０％、平成10年度における信用保証協会の総保証債務残高（４２．０兆円）の事故率は２．０６％）等を踏まえれば、必要な財源措置を見積もる際に用いられた想定事故率（８％・１０％）を実際の事故率が上回る可能性は低いと考えられること等から、現在のところ、特別保証に必要な財源措置を追加する状況にないと考えられるが、引き続き景気の動向、中小企業の経営状況等を注視していく必要がある。

資金の流れを把握する観点からの検討 　信用保証協会が保証した債務について、債務不履行が発生した場合には、中小企業総合事業団から信用保証協会に対して保険金が支払われ（特別保証の場合、保証債務価額の８０％をカバー）、残余部分は信用保証協会の損失として地方公共団体の損失補填の対象となることから、信用保証協会の保証債務の一部は、最終的には国・地方の負担になるという意味で、国・地方の債務であると考えることができる。その際、保証債務のうち最終的に国・地方が負担することとなる額は、将来の景気の動向、中小企業の経営状況等のほか、保証料率・保険料率の水準等により左右されることに留意する必要があるが、上記の通り、信用保証協会の保証については、一定の事故率及び回収率を想定し、財源措置を行ってきているところである。 　なお、信用保証協会による代位弁済額のうち、中小企業総合事業団による保険金でカバーされない部分は、地方公共団体の損失補填の対象となるが、この場合国から地方に対する補助金（「協会基金補助金」）の積増し要求等につながりかねないことから、資金の流れの把握という観点からは、信用保証協会の保証債務のうち、「地方の債務」を「国の債務」と区別することは困難である、という考え方も存在する。ただし、この点に関し、1年間延長された新特別保証に係る協会基金補助金については、定額補助的な考え方に基づき、国の負担は既に交付した補助金(４００億円)に限られることとされている。

（４）国と地方の債務とその関係

地方債 　地方債は、地方公共団体の行う借入金（平成12年度における地方債総額１６．３兆円（地方債計画ベース））で、債務の償還が会計年度を越えて行われるものをいう。地方債は、証券発行又は証書借入のいずれかの形態をとり（証券発行は約３割）、銀行等の資金（「民間等資金」）のほか、資金運用部資金・簡保資金（「政府資金」）や、主に政府保証債により資金を調達している公営企業金融公庫の資金（「公営公庫資金」）によって引き受けられている。 　また、地方債は、地方公共団体の普通会計に充てられ、地方公共団体の一般財源を主たる償還財源とする「普通会計債」と、地方公営企業の資金調達等に充てられ、地方公営企業の収入を主たる償還財源とする「公営企業債」に区分される。毎年度、国の予算編成作業と併せて、地方公共団体の普通会計の歳出・歳入に関する見積もりとして「地方財政計画」が策定されるが、普通会計債はこの地方財政計画における「地方債」に対応している。また、同時に普通会計債と公営企業会計債を合計した「地方債計画」が策定されている。平成12年度末の普通会計債の残高は約１３２兆円、公営企業債の残高は約６１兆円になるものと見込まれている。 　なお、地方債の発行については、現在、法令により起債対象となる経費が定められているとともに、起債にあたり自治大臣又は都道府県知事の許可を受ける等の一定の手続が設けられている（平成18年度以降、この地方債の許可制度は廃止され、地方債の発行は、原則として事前協議制に移行する予定である）。

地方交付税 　地方交付税は、国税５税の一定割合（平成12年度においては、所得税・酒税の３２％、消費税の２９．５％、たばこ税の２５％、法人税の３５．８％）を基本として、地方（普通会計）における歳出・歳入の見積もりに基づき、その総額が決定され、国から地方公共団体に対して、各団体の「基準財政需要額」が「基準財政収入額」を超える額を基礎として、一般財源として交付される。「基準財政需要額」は、各団体が標準的な水準の行政を行うために必要な、一般財源としての財政需要を算定したものであり、「基準財政収入額」は、各団体の標準的な地方税収入等を算定したものである。地方債の元利償還財源の一部は、「基準財政需要額」に算入される。 　なお、地方交付税の総額は、毎年度、「地方財政計画」が策定される際に、地方財政の収支が均衡するよう決定されるが、その際、地方交付税の総額を国税５税の一定割合から特別に増額させるため、交付税特会による借入等が行われることがある（これを「地方財政対策」という）。従来、交付税特会は、資金運用部から当該借入を行ってきたが、平成12年度においては、資金運用部の原資の状況等を踏まえ、資金運用部からの借入に加え、金利入札による民間金融機関からの借入を導入し、約８．１兆円の新規借入を行う予定である。この交付税特会の借入金については、国と地方がそれぞれ負担する（例えば、平成12年度の借入金約８．１兆円については、国と地方で折半する）こととされている。平成12年度末の交付税特会の借入金残高は、約３８兆円になるものと見込まれている。

資金の流れを把握するという観点からの検討 　地方の債務に関しては、資金の流れを把握するという観点からは、現行制度のもとでは、地方の債務の範囲や国と地方の負担関係が必ずしも確定していないことに留意する必要があると考えられる。例えば、地方債については、地方公共団体の一般財源を主たる償還財源とする「普通会計債」だけでなく、「公営企業債」も、最終的には地方公共団体の一般財源により償還が担保されたものであるのではないか、という指摘がある。また、現在の地方交付税制度等のもとでは、毎年の地方財政計画の作成を通じ、国が地方の財源を実質的に保障しており、「地方の債務」を「国の債務」と切り離して把握することは実質的に困難である、という考え方も可能ではないかとの指摘がある。さらに、これに関連して、交付税特会の借入金については国と地方がそれぞれ負担することとされているが、個々の地方公共団体は、この交付税特会の借入を債務と認識しておらず、負担意識の欠如が歳出の非効率化を招いているのではないか、またそのことは、結果的に、国と地方の債務を必要以上に増大させているのではないか、という批判も存在するところである。 　このような問題意識を背景として、受益と負担の関係を明確にし、真の地方自治を確立する観点から、国と地方の役割分担のあり方及びそれを踏まえた国と地方の財政・税制全体の見直しについて議論する中で、地方におけるモラルハザードによって国・地方の債務が膨張しないメカニズムを確立する必要があるとの意見がある。さらに、このため国と地方の債務負担関係及び「国の債務」と「地方の債務」の区分をより明確化し、地方公共団体をはじめとする各主体が債務負担を正確に認識するよう、例えば、地方公共団体の破産能力について法律で規定する必要があるのではないか、といった意見もある。

（５）公的年金

	公的年金制度の概要
	(ア)	日本の年金制度は、全国民に共通した「国民年金（基礎年金）（１階部分）」を基礎に、「被用者年金（２階部分）」「企業年金（３階部分）」の３階建ての体系となっており、(A)国民皆年金、(B)社会保険方式、(C)世代間扶養という特徴を持っている。
	(イ)	国民年金・厚生年金の現状
	(A)	国民年金 　国民年金は、平成11年３月末現在、被保険者数約7,050万人、受給権者数1,909万人となっている。また、平成10年度において１０兆円の給付を行っている。
	(B)	厚生年金 　厚生年金は、平成11年３月末現在、被保険者数約3,296万人、受給権者数は、老齢年金で約822万人となっている。また、平成10年度においては１９．８兆円の給付が行われている。
	現行制度の基本的考え方 　国民年金・厚生年金は、国や制度の永続性を前提に、積立方式と賦課方式を組み合わせた財政方式を選択している。さらに、国民年金・厚生年金の保険料拠出計画は、現在の現役世代と将来の現役世代の負担の公平を図るとともに、積立金の運用収入の活用を通じて、将来の保険料負担を軽減するとの観点に立って、保険料の段階的な引上げ（段階保険料方式）を行うこととしている。したがって、国民年金・厚生年金の収支は将来にわたり、均衡するよう制度設計されていると考えられる。

　（参考）保険料拠出計画

資金の流れを把握する観点からの検討 　以上のような前提のもと、財政再計算等において、厚生年金の給付現価及び国民年金・厚生年金の財政見通しが示されている。これらによって、各年金制度の保険料収入・運用収入に加え、積立金残高等についての見通しも示されている。 　資金の流れを把握する観点からは、このような財政見通し等に基づいて、年金制度改正や人口変動等により年金の将来給付がどのように変動するのか、資金が毎年度どのように国民から保険料として支払われ、給付を受けていくことになるのかということを考察することが重要と考えられる。また、給付現価の状況を分析することにより、例えば、「国庫負担割合を３分の１から２分の１に引き上げることは、厚生年金の将来給付の国庫負担を現在価値で120兆円増加させる意思決定である」ことが分かるので、長期的視点からの政策決定に資するという意義がある。 （参考） 　米国では、公的年金の将来給付は連邦政府の貸借対照表に負債計上されていないが、管理情報として、今後75年間の収支の割引現在価値が記載されている。

[続きがあります]