財務総合政策研究所

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新聞発表

平成14年6月21日


地方財政システムの国際比較について


 財務総合政策研究所においては、一昨年より海外の地方財政制度の調査を進めており、昨年6月、イギリス、ドイツ、フランス、アメリカの制度を、「主要国の地方税財政制度調査報告書」として公表した。
 今回は、昨年の調査対象国に、スウェーデンとカナダを加え、単一制国家3カ国(イギリス、フランス、スウェーデン)と、連邦制国家3カ国(ドイツ、アメリカ、カナダ)の計6カ国について、地方税制度、財政調整制度を中心に、地方財政システムの国際比較を行なったものである
1)



)本稿では、単一制国家については地方を一括して記述し、連邦制国家については、州とそれ以外の2層に区分して記述している。(一般に、州より下の政府は、ドイツについては「市町村」、アメリカ、カナダについては、「地方政府」という訳語が用いられており、本稿でもそれに従っている。)



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1.【地方税制度】

(1

) 諸外国の課税自主権の状況

[1] 独自税目の創設権
 連邦制国家であるアメリカ、カナダの州については、単一制国家の地方自治体に比べ、広範な課税権が付与されており、州税は、州自らが州法により定めている。ドイツについては、州税は連邦法で規定されているが、州税に関する連邦法の制定には、州の代表からなる連邦参議院の同意が必要である。
 連邦制国家の州以外では、スウェーデンと、ドイツの市町村で独自税目の創設が認められている。ただし、スウェーデンでは、徴税コストの割に大規模な税収が見込めないことから、地方の独自税目創設権は行使されていない。またドイツにおいても、市町村税収に占める独自税目からの税収の割合は約1%(1998年)にすぎない。

[2] 税率設定権
 税率設定権については、ドイツの州を除く全ての国で、主要税目において認められている。諸外国では、通常、法定の標準税率は設けられておらず
1)、税率は自治体毎に異なる。特に、イギリス、スウェーデンの全ての自治体と、アメリカ、カナダの地方政府の多くは、一般会計(経常会計2))の収支を地方税率の調整によって均衡させることが義務付けられており、自治体の歳出水準に応じ、税率は毎期変更される。この仕組みは、「歳出を増加、あるいは削減する地方自治体の決定が、地方税率に完全に影響することとなり、自治体の財政責任を明確にする」3)利点があると言われている。
 
ただし、イギリスでは、国が個別の自治体に対し税率制限を行なう権限を有しており、税率制限を受けた自治体は、歳出を削減して、収支を均衡させる必要がある。同様に、アメリカやカナダの地方政府についても、一部の州で、州法による税率制限が課されている4)。一方、スウェーデンでは、現在は、地方税率に対する国の制限はないものの、過去には、時限立法で増税が禁止されていた時期(1991〜93)があり、また、近年では、増税による増収分の半分に相当する額を、国からの交付金から減額する措置も導入されていた(1997〜99の時限措置)。


フランスには一部に法定の標準税率が存在する税目がある。
これらの国では、投資的経費は、一般会計(経常会計)とは別の資本会計に整理されている。
イギリス政府文書:“The Government’s Response to the Environment, Transport and Regional Affairs Committee’s Report”1999
アメリカの財産税の例では、税率の上限を設けている州や、賦課総額の増加率に上限を設けている州などがある。また、一定率を超える税率を設定する場合には住民投票による承認を義務付けている州もある。



図表1 諸外国の課税自主権の状況


(2

) 選挙権を持たない法人に対する地方の課税は制限される傾向
 イギリスの地方税には、住居に対する固定資産課税(カウンシル税)しか存在しない。かつては、事業用の資産に対する固定資産課税(事業用レイト)も地方税として存在したが、事業用レイトの増税によって、有権者である住民に直接の負担を与えずに地方歳出を増加させることが可能となる点が問題視され
1)1990年に国税化されている2)。また、スウェーデンにおいても、地方税としては、個人所得税のみが課税されており、法人に対する地方税目は存在していない。
 一方、職業税3)など事業者に対する地方税収の比重が大きいフランスでは4)、法人に対する安易な増税を防止する観点から、職業税の増税は、住民課税である住居税5)の増税率を超えてはならない等の規定がある6)。また、国からの交付金の配分基準の一つに、各自治体が住居税など住民に対する課税をどの程度行なっているかを示す「財政努力」という指標が用いられている。


イギリス政府文書:“Green PaperPaying for Local Government”(1986
事業用レイトは、国税として全国一律の税率で徴収されたのち、各自治体に人口按分で分配されるようになった。
事業用資産の賃貸価格と、事業者の支払給与の一定割合を課税標準とする税目。ただし、支払給与部分については2004年度までに段階的に廃止されることが決定されている。
職業税は、フランスの地方税収の約4割を占めている。
住居の賃貸価格を課税標準とする税目。
逆に、住居税を減税する場合も、職業税を同率以上引下げなくてはならない。

 

(3 ) 連邦制国家の州を除けば、資産課税中心の国と、個人所得課税中心の国とに二分
 諸外国の地方税の構成は、大きく分けて、資産課税
1)を中心としている国と、個人所得課税を中心としている国とに二分されており、また、連邦制国家の州税については、個人所得課税に加え、消費課税の比重も大きくなっている。


)ここでいう資産課税には、資産性所得課税は含まない。



図表2 諸外国の州・地方税の税収構成(1988)


[1]


資産課税中心型
 資産課税を中心としている国は、イギリス、フランス、アメリカ(地方政府)、カナダ(地方政府)が該当する。
 固定資産は移動がなく、税源の地理的特定が容易なことから、狭い地域単位での課税に向いているといわれており
1〜2)、この他に、「税収が安定的」2〜4)な点や、「国税との区別が容易であり、納税者に地方税納税の意識を持たせることが可能」2)で、「自治体と住民のリンケージが確保される」3)点などが、長所として挙げられている。
 ただし、税収の「伸長性に乏しい」2)という欠点があるとも指摘されており、イギリスでは、地方歳出の増加を賄うため、地方の個人所得税の創設が1970年代を中心に検討されたこともある。しかし、「地方所得税を、納税者がどの程度、国税と区別できるか疑問」4)な点や、「国税と課税ベースを共有する以上、地方の税率設定権に国の制限が必要になる」4)点、「所得再分配の効果をもつ税は地方税としてふさわしくない」5)点などが問題点として指摘され、導入は見送られている。


State and Local TaxationJerome R.Hellerstein,Walter Hellerstein,Joan M.Youngman(1997)
Committee of Inquiry(イギリス:レイフィールド委員会)“Local Government Finance”1976
フランス経済財政産業省照会による。
イギリス政府文書:“Green Paper:Alternatives to Domestic Rates”1981
イギリス政府文書:“Green Paper: Paying for Local Government”1986 


[2]


個人所得課税中心型
 個人所得課税を中心としている国としては、スウェーデンとドイツの市町村が該当する。
 スウェーデンでは、19世紀までは固定資産課税中心の地方税体系であったが、自治体の業務拡大と共に、経済成長に応じた税収が確保できる個人所得課税の比重が増し、20世紀半ばには、現在のような個人所得課税中心の地方税体系となった
1)
 スウェーデンでは、国・地方ともに所得税を課税しているが、利子や配当、キャピタルゲイン等からの損益は、資本所得として合算され、勤労所得とは別に税額が算定されており(二元的所得税)、こうした資本所得には、国税のみが一定税率で課税されている。一方、勤労所得に対しては、地方所得税が一定税率で課せられるほか、高所得者に対して、国の所得税が累進税率で課税されている。



図表3 スウェーデン所得税 適用税率(1999)



 ドイツの市町村税については、共有税である所得税の配分を主とした個人所得課税の比重が大きいが2)、営業税や不動産税、また共有税である付加価値税の市町村への分配など、他からの税収も存在している。
 
ドイツの市町村税は、かつては、不動産税と、事業者の所得、支払給与、営業資本の3つに対し課税する営業税とが主体であったが、このうち営業税については、「税源の偏在が大きく自治体間の財政格差を拡大させる」3)などの問題点が指摘されていた。この問題を緩和するため、1970年に、市町村が営業税の一定割合を連邦・州に拠出する代わりに4)、税源の偏在が少ない所得税(連邦・州の共有税)の14%を市町村に分配する制度が開始された。その後、営業税は、1980年に支払給与部分、1998年に営業資本部分が廃止されたが、その際に、減収補填として、所得税(共有税)の分配比率引上げ(14→15%)や、付加価値税(連邦・州の共有税)の分配(2.1%)が開始されている。こうした経緯により、現在は、個人所得課税を中心としつつ、他からの税収も存在する地方税体系となっている。

 



スウェーデン財務省への照会による。
)図表2では、営業税のうち個人事業者にかかる部分も、個人所得課税に含まれている。
ドイツ財政改革委員会(トレーガー委員会)勧告“Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland”(1966)
)営業税納付金制度。1998年で言えば、営業税の全税収505億マルクのうち、約20%に当たる102億マルクが連邦・州に拠出されている。なお、統計上は、通常、営業税市町村拠出分は、連邦税、州税にそれぞれ含まれている。



図表4 ドイツ:市町村税の変遷


[3]


個人所得課税+消費課税中心型
 ドイツ、アメリカ、カナダなど連邦制国家における州については、個人所得課税に加え、消費課税の占める比重も大きい1)
 広く売上全般に課税する一般的消費課税2)としては、多段階の売上に課税する付加価値税と、小売段階のみの売上に課税する小売売上税の2種類があるが、ドイツでは前者、アメリカでは後者が採用されている3)
 小売売上税を採用しているアメリカでは、州毎に異なる税率が適用されており、徴税も州毎に行なわれている。しかし、通信販売や電子商取引の発展に伴って、複数の州にまたがった取引への課税の困難性が、問題視されている4)
  一方、付加価値税を採用しているドイツでは、州独自の税率設定はされておらず、連邦税と併せて徴税し、州・地方へ分配する制度となっている。
  一般的消費課税の地方税としての導入は、イギリスでも過去に検討されたことがある。しかし、小売売上税は、地域毎に税率が異なることで越境購買の問題を生じることから、連邦制の州のように広い面積の自治体を前提としない限り導入は困難
5)として見送られ、また、付加価値税についても、地方毎に税率を設定することが困難であることから地方に税率設定権を付与できず、また、国が徴税し地方に分配する制度では、住民の地方税納税の意識が働かない点が指摘され5)、導入されていない。

 



ドイツ、カナダでは、連邦政府が付加価値税を課税しているが、アメリカでは、連邦政府の消費課税は、たばこ税や酒税、燃料税など個別物品に対するものしかない。
アメリカ、カナダでは、一般的消費課税を行なっていない州もある。
)カナダでは、小売売上税の州と、付加価値税の州とが並存する。
Advisory Commission on Electric Commerce“Report to Congress 2000”
イギリス政府文書:“Green Paper: Alternatives to Domestic Rates” (1981)



2.【財政調整制度1)


 各国の財政調整制度を、交付財源から分類すると、全てを国からの資金で賄う方法(垂直調整特化型)と、一部を富裕自治体からの拠出金によって賄う方法(水平調整併用型)とがある。また、調整方法から分類すると、歳入格差のみを均等化する方法(歳入均等化型)と、需要面の格差をも考慮する方法(需要考慮型)の2つに分類できる。


ここでは、使途指定のない一般交付金による財政調整を対象としており、特定補助金については言及していない。なお、連邦制国家については、州間の財政調整を対象としている。



図表5


(1

) スウェーデンとドイツには水平調整制度が存在
 スウェーデンとドイツでは、自治体間の資金の受け渡しを通じて財政格差を調整する水平調整制度が採り入れられている。ドイツでは、歳入面の格差に着目し、税収が全国平均を超過する州から平均未満の州に資金が移転されるが、スウェーデンではこうした歳入面での調整に加え、コストのかからない自治体からコストのかかる自治体への資金移転を通じて需要面での格差も調整されている。
 ただし、スウェーデンでは、憲法上、“地方自治体は当該自治体の事務遂行のために税を課すことができる”との文言で課税権が付与されており、他の自治体に交付するための課税自体がそもそも違憲なのではないかという論争がある。
 一方、ドイツでは、水平調整が憲法で明記されていることから、スウェーデンのような課税権を巡る論争はない。しかし、憲法に記された“適正な”調整の水準を巡って、拠出州と受給州との間で対立があり、1952年の連邦憲法裁判所の判決では、水平調整自体を違憲とはしていないものの、“州間の財政力を完全に均等化する”場合と“拠出州の財政力を重大に弱体化させる”場合とを違憲としている。

(2

) 財政調整の方法は、歳入均等化型の国と需要考慮型の国とが存在
 諸外国における財政調整の方法は、歳入均等化型を採用しているドイツ、カナダと、需要考慮型を採用しているイギリス、スウェーデンとに2分されている。
 歳入均等化型は、住民一人当りの歳入が一定水準に満たない自治体に不足額を交付する方法である。
 ドイツでは、歳入が乏しい州に対し、一人当り歳入の全州平均の99.5%の水準まで交付金が支給されるが、95%までの調整は、富裕州からの拠出金を財源としている。このため、財政調整は富裕州にも影響を及ぼすこととなり、この結果、一人当りの歳入格差は、ほぼ均等化されている。
 一方、カナダでは、全てが連邦資金によって調整されており、富裕州の資金の拠出はない。このため、財政調整後においても、富裕州とそれ以外の州との歳入格差は残ることとなる。カナダでの歳入均等化の水準は、制度創設当初は、歳入の上位2州平均であったが、その後、全州平均に引下げられ、現在では、財政力が極端に強い産油州アルバータと、財政力が低いとされる大西洋沿岸の4州
1)を除いた中位5州2)の平均値が用いられている。
 なお、カナダでは、憲法上、「連邦政府および議会は、交付金によって、州が、等しい課税水準で、等しい水準の公共サービスを提供できることを保障しなければならない」とされており、行政需要の格差を考慮しない現行制度が問題視されている
3)。このため、需要を考慮するための仕組みが検討されているが、どの行政需要をどの指標を用いて算入するかを巡って州間の対立があり、実現していない。



プリンス・エドワード・アイランド、ニュー・ブランズウィック、ノヴァ・スコシア、ニューファウンドランドの4州
ケベック、オンタリオ、マニトバ、サスカチュワン、ブリティッシュ・コロンビアの5州
)Intergovernmental Fiscal Relations in CanadaRobin W BoadwayPaul A.R.Hobson1993

需要考慮型の財政調整は、歳入格差と需要格差とを別枠で均等化させる方法(2段階調整方式)と、歳入と歳出の差額を交付する方法(歳入歳出差額補填方式)の2つが存在し、スウェーデンでは前者、イギリスでは後者が採用されている。
 両国とも、需要を考慮するに当たって、各自治体の標準的な行政サービスに要する経費(以下、標準支出
1))を国が算定し、交付金の算定指標として用いている。
 スウェーデンの調整は、国庫からの資金ではなく、自治体間の水平調整によって“全ての自治体に等しい財政条件を保障する
2)”ものとなっている。このため、標準支出は、各自治体の標準的な行政需要が全国平均からどの程度乖離しているかを示す指標として用いられており、“国によって保障される地方歳出額”といった意味は有していない3)
 これに対し、イギリスでは、標準支出は、“交付金の支給を通じて国が保障する額4) とされており、標準支出までの歳出は、標準税収と国からの交付金で賄えるよう、個々の自治体への配分額が決定される。
 交付金の総額は、地方全体での標準支出総額と標準税収総額との差額として決定される。標準支出総額は、国・地方を含む全公共部門の3ヵ年の歳出計画を示す「公共支出計画」を通じて、国によってあらかじめ決定されている。一方、標準税収の総額についても、法定の標準税率がないことから
5)、地方との協議の上、国が決定している。なお、標準支出の前年度からの増加分は、交付金の増額(国庫の負担増)と標準税収の増額(地方住民の負担増)の両方で負担されている6)
 イギリスでは、超過課税を実施して標準支出を超える歳出を行なうことが一般的であり、2000年度で言えば、全354自治体のうち98%に当たる348自治体が超過課税により追加歳出を実施している。



イギリスでは、標準支出査定額(Standard Spending Assessment)、スウェーデンでは、構造費用(Strukturkostnad)、あるいは標準費用(Standardkostnad)と呼ばれている。
スウェーデン政府文書:“Central Government Finances 2000
スウェーデンでは、住民一人当りの歳入格差、需要格差をそれぞれ水平調整で均等化させたのち、国から人口按分で交付金(一般国庫交付金)が支給される。一般国庫交付金の総額決定には、明示的基準はなく、国家予算の中で、毎期決定される。
イギリス政府文書:“A plain English guide to the Local Government Finance Settlement”(1999)
個々の自治体に交付金を分配する際に用いる標準税率は、国によって決定される標準税収の地方全体での総額を、課税標準の総額で除することによって、逆算される。
両者の負担割合の決定には、明示的な基準はないが、近年は、標準支出の増加分を、交付金の増額と標準税収の増額とで50%ずつ、折半するよう決定されている。(イギリス財務省照会)



図表6


(3

) イギリスでは“歳入均等化→2段階調整→歳入歳出差額補填”という変遷
 今回の比較対象国の中で、我が国と同様の歳入歳出差額補填方式を採用しているのはイギリスのみとなっているが、イギリスでは、かつて、歳入均等化型交付金や、2段階調整方式の交付金が採用されていた時期もある。
 イギリスでは、戦後、行政需要の格差を考慮しない歳入均等化型の交付金が採用されていたが、高需要自治体からの要望に対し、特定補助金の増額で対処した結果、地方の自主性が損なわれているという批判がなされた。こうした批判に対し、1958年、特定補助金の多くを統合して、需要格差のみを調整する交付金が創設され、従来から存在する歳入均等化型交付金と並存する2段階調整制度となった。しかし、イギリスには水平調整の仕組みがないことから、歳入均等化要素で不交付となる自治体の中に、均等化の水準以上の歳入を留保したまま、さらに需要要素での交付を受ける自治体が発生するという問題が生じた。こうした2段階調整方式の問題点を改善すべく、1981年より歳入歳出差額補填方式に改組されている。



図表7 イギリスの交付金制度の変遷

 

 

参考1
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参考2

 

問合せ・連絡先

財務省(TEL 03-3581-4111)

財務総合政策研究所研究部

研究部長:渡辺(内線5220)



研究体制および執筆担当者


渡辺 智之


財務省財務総合政策研究所研究部長

近藤 賢治

財務省財務総合政策研究所研究部研究員



本報告書の内容や意見は全て執筆者個人に属し、財務省あるいは財務総合政策研究所の公式見解を示すものではありません。
 




「地方財政システムの国際比較」報告書
表紙、はじめに、目次 (PDF:18KB)PDF
第1章地方行政・財政状況の概観 (PDF:337KB)PDF
第2章地方税制の国際比較 (PDF:306KB)PDF
第3章財政調整制度の国際比較 (PDF:393KB)PDF
第4章英米仏独の地方財政システム(PDF:283KB)PDF
第5章スウェーデンの地方財政システム (PDF:217KB)PDF
第6章カナダの地方財政システム (PDF:229KB)PDF
参考文献 (PDF:30KB)PDF

 

なお、本報告書の内容や意見は全て執筆者個人に属し、財務省あるいは財務総合政策研究所の公式見解を示すものではありません。